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实施绩效预算是财政存量资金的治理之道
发布日期:2015-10-08  来源: 中国财经报网 2015-09-22

财政部财政科学研究所金融研究中心副主任马洪范

【本网编者按:财政存量资金过大预算支付进度慢等问题,表面看似部门支出存在问题、项目进展慢的原因造成,可通过考核、激励与约束、督促等方式加快支付进度可以解决,实则非也些方式好似医头医脚,指标而不治本追根溯源这些问题是由于财政部门的预算管理能力和水平弱所引起的。马洪范博士如何解决这一问题在文章中给出了答案。以编者看,这是从本质上解决问题的一个正道。只有加强政府预算管理和深化财税体制改革,特别是大力加强预算绩效管理,甚至考虑在项目支出预算上实行绩效预算,方能标本兼治

盘活财政存量资金,是加强政府预算管理和深化财税体制改革的一项重要任务,也是当前我国实施积极财政政策的重要举措之一。经过持续不懈的努力,截至2015年9月初,中央部门回收131亿元,地方回收2438亿元,全国累计2569亿元。与当前全国国库存款余额、财政专户存款余额的实际水平相比,进一步改善相关工作的余地非常大。

基数为导向的预算分配及管理机制加上预算信息尚未完全公开使财政资金沉淀成为必然

所谓财政存量资金,一般是指各级党政机构事业单位等机构在预算执行过程中沉淀在各种银行账户里的财政资金,具体包括央行国库中的留底资金、商业银行财政专户中的结余资金以及因项目建设等各种原因沉淀在国库之外的公共账户资金。在财政收支过程中,存在一定金额的沉淀资金,是全球范围内普遍存在的一种客观现象。比如,美国国库中也有沉淀资金,以2002至2003年为例,国库日终最高现金余额达700亿美元。然而,如果沉淀资金规模过大,也就意味着资金的闲置或浪费、机会成本的提升以及管理效率的下降。因此,治理超量财政沉淀资金,是世界各国面临的共同任务。

透过表象往深处看,我们很容易发现,之所以形成超量资金沉淀的现象,其实是各种利益因素在作祟。财政资金分配、管理与使用的过程,往往是讨价还价、各种力量博弈的过程。支出部门及其预算单位有强烈的预算最大化冲动,争取了超过自身消化能力的预算,执行缓慢甚至根本就花不出去,只好沉淀在账户中。而以基数为导向的预算分配及管理机制,进一步固化了支出部门的既得利益。在预算资金、项目管理等信息尚未充分公开的情况下,使得超量资金沉淀的现象快速滋生与蔓延。

美国绩效预算管理让沉淀资金标本兼治

我们今天遇到的这些问题,并不是孤立的。以美国为首的工业化国家,早在1980年代之前也遇到了同样的问题。那时,美国财政部门在预算管理中的任务主要有两个:一是保证公共资金流向相应的预算单位,二是控制预算拨款的速度。这样做的结果导致了一个严重的问题,即财政部门将重点放在公共资金是否按预算进行拨付的问题上,预算单位将重点放在本部门是否得到相应的预算资金以及如何继续“要钱”的问题上,而资金是否得到有效利用、预算目标是否得到有效执行等问题却被搁置一边。更严重的是,一旦出现资金缺口,为完成预算目标,往往通过借款的方式来解决,无形中扩大了政府的借债规模,增加了政府债务负担。在随后的30多年时间里,美国兴起了以绩效预算为核心的现代财政治理变革,通过完善预算分配、加强国库监控、实施绩效问责等措施,逐步减少财政存量资金,不断提高财政治理的现代化水平。

切实落实与市场化接轨的现代预算管理制度

国内外的历史经验告诉我们,我国财政存量资金的治理需要标本兼治。择其要者,有以下五点建议:

一是建立绩效预算制度。2003年以来,财政资金的绩效评价开始推向全国。2008年之后,全过程的预算绩效管理受到高度重视。时至今日,绩效理念已经在全社会得到广泛认同,但只有河北、广东等少数省区开始编制绩效预算。2014年8月全国人大审议通过预算法修正案,明确了建立现代预算制度的改革目标。从部门预算制度发展到绩效预算制度,加强预算管理与绩效目标之间的联系,是现代预算制度的必然要求,也是盘活财政存量资金的治本之策。

二是健全预算问责机制。新预算法构建了政府预算问责的法律制度基础,强调通过人大监督、财政监督、审计监督、社会监督等途径监管各项收支,对各类违法违纪行为严格追究相关责任人员的行政责任。将上述法律精神及其具体要求在实践中全面贯彻和落实,可以从根本上改善财政存量资金的管理水平。

三是实现预算信息公开透明。按照新预算法的要求,公开政府预决算信息,公开项目库信息,公开预算执行信息,大力建设阳光财政,可以为盘活财政存量资金创造最有利的制度环境。

四是加强地方国库账户动态监控。依托于国库单一账户制度,中央国库账户动态监控体系已经发挥出显著成效,但地市县乡等广大基层政府的账户动态监控体系尚未建立起来。随着更多的财政资金纳入国库集中收缴和支付管理,通过加强国库账户动态监控,全面掌握财政存量、增量资金的变动情况,可以及时发现与纠正资金运行中的异常现象,提高财政对国库收支的控制能力。

五是完善地方国库现金管理。我国自2006年开始建立国库现金管理制度,但只是局限于中央政府,尚未推广应用到省市县乡等地方政府中去。可以预见,随着地方国库现金管理制度的普遍建立与完善,通过详细记录政府收支、科学预测政府现金流入与流出、编制详细可行的季度与月度用款计划,运用科学的方法合理地确定国库最佳现金持有量,高效地进行现金盈余投资与短期资金筹措,可以确保政府预算得到有效执行,大大提高财政资金的整体效益。(中国财经报网2015-09-22)

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