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三融合 三公开 三助推 不断深化预算绩效管理

浙江省温岭市预算绩效管理实践与探索

发布日期:2017-08-03  来源: 财政部网站

作为浙江“省直管县”预算管理体制中的核心主体,县级财政部门在浙江的预算管理改革进程中一直扮演着重要角色。温岭市,新世纪第一缕曙光的首照地,曾以“参与式预算”引起了全国各地的关注,而今在绩效理念的指引下,原有模式已逐步朝着“绩效预算”不断深化。近年来,按照财政部和浙江省委省政府的工作要求,围绕预算绩效管理的核心工作内容,遵循“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的绩效管理模式,温岭市财政局结合本地预算管理特色,努力构建高效运转的预算绩效管理闭环,积极探索,不断实践,走出了一条具有温岭特色的绩效管理之路。

一、“三融合”,构建管理闭环

和浙江省其他县市一样,温岭市的预算绩效管理改革起步较早,从2006年推进至今,各项基础工作较为扎实。自2013年起,温岭市财政局总结多年预算绩效管理实践经验,逐步实现了“三融合”,即目标重点评审与预算编制工作融合、绩效跟踪重点监控与项目支出管理融合、绩效评价与预算资金分配融合,经过五年的积累沉淀,最终实现了县级预算绩效管理闭环,使绩效目标信息流和预算资金信息流相互交融,紧密结合,并在各预算年度间循环,较好完成预算管理过程再造。

(一)目标重点评审与预算编制工作融合

温岭市财政局建立了绩效目标重点评审机制,专设评审小组,邀请人大、政协、审计、中介等专家进行绩效目标评审。主要分为5个环节:一是选项。“一上”预算单位申报预算项目的绩效目标等基本资料。财政部门确定重点评审项目,并在“一下”批复项目同时,下发《预算绩效目标评审通知书》。二是准备。“二上”预算单位报送《项目支出预算申报表》、《预算绩效目标申报表》、绩效评价报告等材料。三是评审。专家组根据评审资料现场绩效问询,并出具评审意见。预算单位根据评审意见,完善后重新申报。四是下文。专家组对重新申报的目标进行审阅确认后形成综合意见书,财政部门下发《项目预算绩效目标评审结论通知》反馈预算单位的同时,明确财政内部各相关科室在绩效管理环节中的职责,为绩效监控作好铺垫。五是批复。“二下”绩效目标随同预算项目同步批复。

2013年,温岭市财政局首次对“数字城管运行经费”等5个项目进行绩效目标重点评审,分类确定全额安排、酌情安排、暂缓安排、不安排”四类预算评审意见,实现预算绩效目标质量及匹配度的有效提升。五年来,温岭市共开展重点评审项目30多个,涉及财政资金7.9亿元,经评审调减资金3340万元,调增资金230万元。绩效目标重点评审与预算编制工作紧密融合,促使预算资金基于绩效目标而确定,基本实现了绩效目标与预算安排的匹配性,为绩效监控明确了方向。

(二)绩效跟踪重点监控与项目支出管理融合

温岭市财政局将绩效目标重点评审确定的项目作为监控主要对象,实行全方位跟踪监控。一是源头控制。将绩效目标批复同步抄送会计核算中心,从审核报销源头进行管控。对符合项目目标要求的支出,进行常规性财务核算支付,对不符合项目目标要求的或非该项目的相关支出,不得给予支付,并加强财政内部信息沟通,财政监督部门进行进一步纠编。二是流程跟踪。项目实施单位每季度上报《预算绩效执行跟踪监控管理表》,对因政策或客观原因引发的调整项,必须填报《财政预算绩效目标调整表》。三是实地跟踪。实地走访项目实施单位,勘察项目实施情况,掌握绩效目标执行进度,针对出现的偏离疑点,发放目标监控整改函。在实地跟踪环节中,温岭市财政局借助财政监督力量,“五环节”引导事中绩效管理:确定重点绩效目标监控对象;寻找全年跟踪监控方向,制订可疑症结点监控表式;实地走访;对症下药,针对目标执行进度过慢等问题发放整改函;目标实施单位30日内整改落实。

2013-2017年,该市财政局共实施重点绩效监控项目56个,涉及财政资金9.6亿元,及时纠偏项目17个,及时调整绩效目标资金2.2亿元。绩效跟踪重点监控与项目支出管理的有效融合,保证了项目支出管理的绩效导向,使项目绩效管理不再仅仅停留在“马后炮”。

(三)绩效评价与预算资金分配融合

2013年至今,温岭市共对80多个项目组织实施财政绩效评价,包括项目支出评价,整体支出评价,乡镇(街道)财政支出评价,专项资金政策评价等,并将绩效评价结果与预算资金直接挂钩,实现了报告传递痕迹化,摘要分析针对化,预算建议明了化,资金挂钩数据化。一是分阶段实施。第一阶段,在“二下”前完成纳入绩效目标重点评审项目的重点评价,为下年度预算编制及时提供有效的绩效结果。第二阶段,在预算自评全覆盖的基础上,组织抽评并予以应用。二是双版本传递。评价报告分完整版与摘要版,完整版用于分送主管部门及财政内部科室,摘要版为报告内容概述及下年度预算建议,用于市领导决策和资金安排应用。三是传递有记录有反馈。所有的绩效评价报告在流转中均填写送达回证,列入目标重点评审项目,归口业务科室还需出具资金安排应用意见;主管部门需针对评价发现的问题落实整改措施。以2015年为例,温岭市开展了7个项目重点绩效管理,绩效结果在2016预算应用上成效明显。2016年延续性项目预算资金比2015年减少了872.8万元,其中1个项目不再安排预算资金。

通过上述做法,绩效评价结果在预算资金的安排中得以充分体现;起到了奖优罚劣的作用,发挥了正面引导的积极作用。不仅如此,温岭市财政局还要求主管部门制订部门绩效管理办法,通过自主开展绩效评价引导预算资金在部门各项目间科学分配。截至目前,已经有41个预算单位建立了绩效管理领导小组,35个单位制定了绩效管理办法。以温岭市水利局为例,该部门充分发挥绩效管理领导小组职能,对财政部门安排的当年度预算资金进行项目细化分配,将财政部门绩效评价和部门各职能科室的绩效自评情况,与部门资金安排、部门项目数量紧密结合,统筹考虑。通过对当年执行率、绩效评价结果等情况的分析,合理调配资金比例,加大项目整合力度,该部门项目数量从2013年的68个减少到2017年的44个。

二、“三公开”,强化绩效理念

经过几年的砥砺前行,温岭市预算绩效管理闭环雏形渐成,2016年,该市又主动迈出了“三公开”的新步伐,在人大、财政、部门网站上分别公开绩效情况,自觉接受公众监督,用公开撑起绩效管理大伞,倒逼预算绩效管理进一步深化。

(一)人大网站公开预算绩效目标

2016年初,温岭市财政局牵头开展了2016年“美丽乡村建设专项资金”等9个项目的绩效目标重点评审,并将绩效目标在温岭市人大网站上实现首次公开,公开内容涵盖项目实施依据、预算绩效目标管理总表、执行保障措施等多方面,涉及的8个部门均对这9个项目晒了细账,向社会公开预算分配的政策依据、投入金额、标准等信息。预算绩效目标在人大网站公开,有利于充分发挥人大监督和公众监督的积极作用,督促各部门履行主体责任,切实提高财政资金使用效益。

(二)财政网站公开目标跟踪监控

2016年,温岭市财政局选取了16个重点项目进行绩效目标跟踪监控,这16个项目的绩效跟踪情况于年中全部在温岭财政网站公开披露,接受社会监督,促使相关部门在下半年项目后续实施中努力提高绩效。公开的具体内容包括执行率未能与项目实施时间进度相匹配的情况、子项目绩效目标之间调整频繁而影响原有目标实施的情况等;同时公布公众对绩效目标偏离情况的反馈途径。绩效跟踪情况公开发布后,项目实施单位高度重视,及时做好调整与反馈,有效落实了目标调整后的纠偏措施。监控环节的公开在督促提升项目实施绩效的同时,也促使预算单位编制目标更认真、调整目标更谨慎。

(三)部门网站公开部门自评报告

为了更好发挥部门绩效自评的主体作用,温岭市财政局出台了《关于加强预算绩效评价结果应用的意见》,建立公开通报机制,结合预决算公开规定,明确要求预算单位在部门门户网站主动公开涉及主要职责的项目自评报告,具体公开内容包括项目执行情况、取得的绩效、存在问题及改进措施等。2016年度,温岭市共有49个预算部门对外公开了自评报告。这一举措,一方面推动全市各部门牢固树立预算绩效理念,另一方面也促进了预算单位自评报告质量的不断提高。

三、“三助推”,深化绩效预算

浙江省财政厅在推动全省绩效管理实践中,清晰地指出要逐步从预算绩效管理向绩效预算迈进,民主预算安排模式是绩效预算管理中不可或缺的。温岭市是幸运的,拥有了趋于成熟化、经验化的民主预算安排模式。可以说,温岭市财政局能够在绩效管理的道路上探索出一定的经验,与温岭市人大早在2005年就开创的“参与式预算”,长期营造的良好民主恳谈氛围是密不可分的。这些年来,人大在绩效管理道路上不断为温岭市财政局提供了动力和努力的方向。

(一)民主恳谈助推资金绩效评价

2014年9月,温岭市人大首次对资金开展专项资金绩效评价民主恳谈会。首先,温岭市财政部门对委托中介机构设置的专项资金绩效评价指标体系组织进行修订,重点就社会效益如何量化,组织专题讨论;其次,开展公众问卷调查,调查对象以人大代表为定位点,着重专项资金政策适用度的调查,加大了问题意见点的篇幅;最后,由温岭市人大专题组织市人大常委会组成人员、人大代表、政府部门负责人、中介机构、普通市民等100多人,围绕财政资金使用绩效进行民主恳谈,将恳谈结果作为绩效评价重要内容列入指标体系内容。根据温岭参与式预算的特点,民主恳谈的开展调和了财政资金绩效信息不对称现状,促使绩效评价从项目评价向政策评价转型,更加关注财政支出政策的实际绩效,更加关注财政政策利益相关方的主观感受,成为当年该市绩效评价工作的最大亮点。经过连续三年的绩效评价民主恳谈,“服务业发展专项资金”等三项专项资金无论从政策完善、绩效管理还是资金管理等方面都得到了大幅度的效率提升。

(二)人大上会助推预算绩效目标管理完善

2015年,新《预算法》正式实行,为了深化绩效预算改革,人大要求主管部门(预算单位)对列入财政重点绩效评价及部门自评的项目进行分项阐述,重点是详细列出、展示绩效目标的具体内容与要求,并提交人大代表和公众,以备上会恳谈之用。至2017预算年度,温岭市人大共选取了18个主管部门的绩效目标设置情况进行了上会恳谈。预算审查方向也不再单一停留于预算安排、预算执行的合法性和合规性,更关注审查预算资金的“3E”(经济性、效率性、有效性)情况。借助人大监督东风,温岭市财政局积极加大绩效管理力度,强化对部门的培训,指导各预算单位细编绩效目标,提高自评报告质量,以适应人大审查要求。

(三)人大主任会议专题助推绩效管理工作发展

随着预算绩效的逐步深入,温岭市人大日益重视绩效管理工作,连续三年召开人大主任会议专题听取绩效管理工作汇报,并提出具体工作要求。2016年,温岭市人大还下发了《关于温岭市人大常委会对2015-2016年度财政资金开展预算绩效监督的工作方案》,设立财政资金预算绩效监督小组,将一定规模以上的重大项目和一些群众关注度较高的民生项目列为预算绩效管理重点。2017年5月,该市十六届人大常委会第五次主任会议专门对预算绩效管理提出相关意见,特别是在完善绩效管理制度、强化目标引领、提升绩效评价质量、结果应用多方向、绩效问责等方面,提出了进一步探索与深化的具体要求。

回顾近五年,温岭市预算绩效管理经历了一个长期积淀后稳步上升的过程。每年推出一个绩效管理改革重点,脚踏实地,一步一个脚印,走出了一条特色之路。过程中,不仅有绩效管理模式的探索,有评价操作方法的逐步完善,同时也有新旧问题的反复和持续改进的努力,更有对当前绩效“瓶颈”的认知与思考,如县级第三方评价力量薄弱、专家匮乏,绩效信息化尚待全面推进、绩效评价体系还需健全等还应加大创新改革的力度。在未来的日子里,温岭市财政局将继续前行,绩效改革永远在路上。

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