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关于财政支出绩效目标管理的探索和研究
发布日期:2015-06-12  来源:

泽州县财政局 周颖  

目前,在全国各地都在积极开展财政支出绩效评价工作,且取得了丰硕的成果,但是对于如何进一步深化绩效评价工作,各地普遍都面临着如何科学化,评价方法制度化,结果应用理性化等难题。结合我县近两年实施绩效评价的经验的基础上,提出通过探索财政支出绩效目标管理来推进财政体制创新,并化解绩效评价难题,使得绩效成为整个财政管理的核心价值。

一、绩效目标管理的含义

绩效目标管理是指各级财政部门和预算部门以预算绩效目标为对象,以绩效目标的设定、审核和批复为内容所开展的管理活动。绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础,在整个预算绩效管理中处理龙头的地位。

二、绩效目标管理的核心思想和价值

(一)绩效目标管理是目标结果导向管理

绩效管理强调的是结果导向,关注的是目标、责任和效率,切实加强预算绩效管理,有利于促进公共资源的有效配置,不断提高政府效率,构建责任政府。

财政支出目标结果导向就是要求财政管理更关注结果,而将过程责任回归到用款部门和单位,财政部门作为纳税的代理人,有权对财政资金使用效果进项评价,用款部门则应对经费使用的效率和效果负责。而结果本身就是回答了公共资金购买到的最终公共产品和公共服务的数量和质量,从而回答了公共利益目标实现的情况。

(二)绩效目标管理是绩效预算改革的重要路径

绩效预算是一种以目标为导向,以项目为衡量标准,以业绩评价为核心的预算管理方法。世界银行专家沙利文提出,绩效预算是一种以目标为导向,以项目成本为衡量,以业绩评估为核心的预算体制,具体来说就是把资源分配到增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。从概念的内涵看,核心思想涉及到了绩效目标、绩效指标和标准、公共服务成本以及绩效评价等方面。其中目标管理是这个绩效预算的灵魂。

(三)绩效目标管理是适应财政管理精细化和科学化的要求

按照社会主义市场经济体制的基本要求,近年来围绕公共财政体制建设,积极推进各项改革,特别是以部门预算改革、国库集中收付支付改革为主要内容的预算管理改革逐渐展开,预算编制的科学性、预算执行的规范性不断增强,但是,由于缺乏有效的与预算管理绩效挂钩的行政问责机制,以及对资金使用的效果重视不够,现行预算管理中还存在一些急需解决的问题,如“养人给养人的钱,办事给办事的钱”的思路设计的部门预算,存在本质上的不足,即:有资金计划无绩效目标、有财政监督无效果问责、有预算执行无绩效评价。这种拨款方式无法解决部门单位争项目、争资金的预算竞争矛盾,也无法解决人员经费膨胀、人浮于事等政府雨欣效率低下的难题。

因此,实行绩效目标管理,就是要让每个用款部门和单位明确自己的责任,资金分配表示部门争取得事情,其核心是围绕公共服务,通过精细化和科学化管理来实现绩效目标,使公共责任落到实处。

三、绩效目标管理的实施要点

(一)绩效目标管理的核心是预算流程再造

绩效目标管理一方面是财政预算绩效的内在规定性。预算讲绩效,就是要明确公共服务的目标,并与组织的战略目标相匹配。另一方面,当前开展绩效评价工作主要集中于事后评价,是针对资金使用后的绩效和效益情况进行分析,如果没有目标的指引,评价者很难有公信力和方向性,开展目标管理也是绩效评价“端口”前移的需要,使得立项评审,事中监督和绩效评价成为一体,通过设立绩效“关卡”和“标杆”,对部门形成有效的倒逼机制,促使他们主动减少低效项目,主动加强资金管理和追求资金效益。因此,项目绩效目标管理将绩效目标管理和财政资金过程管理的有机融合,实现了预算流程再造。

(二)绩效目标管理实施执行预算统筹原则

首先,结果导向,科学合理。预算编制与执行管理的重心要逐步从投入控制转向结果导向,强调用明确的目标,量化或可衡量的指标来反映项目预期或执行结果;其次,突出重点,兼顾一般。纳入绩效目标管理的项目要能够反映经济社会发展中的热点、难点问题,在聚焦重点领域重点项目的同时,兼顾面上平衡。再次,明确职责,分工协作。绩效目标管理是一项涉及面广、综合性强的系统工作,需要相关各方面明确职责、分工协调、密切配合、共同推进。

四、结合我县实际情况浅谈财政支出绩效目标管理的探索与思考

泽州县从2013年着手开展财政支出绩效评价工作,直至目前,机构建设初步落实,评价范围不断扩大,评价工作有序开展,绩效评价工作取得了一定成效。由于整项工作属于事后评价,缺乏绩效目标,评价工作往往因评价依据不充分而导致评价结果公信力低,致使评价责任难以落实。随着财政支出绩效评价工作逐步向预算级下品管理方向转变,我县尝试建立“预算编制有目标,预算执行有监控,预算完成有评价,评价结果又应用”的预算绩效管理运行机制。由于当前绩效目标管理工作尚没有成熟的模式可以套用,我县已试点的情况看,绩效目标管理工作在目标编制、目标审核、目标批复等环节多少都存在一些的补助。

1、绩效目标申报未执行到位,没有建立项目支出绩效目标申报制度。绩效目标是预算绩效管理的基础,而目标申报则是目标管理工作的前提。若申报工作不能落实到位,那整个预算级管理就没有了根基。受传统思想的影响,观念停留在“过程管理”阶段,对绩效认识模糊、重视不够,则是目标申报没有实施到位的主要原因。加上绩效目标申报包含对部分绩效指标的设置,具有一定的技术含量,这也正是部门单位很难把握的一项内容。

2、绩效目标审核难度大。对于部提交上来的绩效目标,财政部门必须从绩效目标与部门职能的相关性、绩效指标设置的科学性以及实现绩效目标所需要的资金合理性方面进行认真审核。纳入绩效目标管理的项目往往很多,多则几百个,少的也有十几个。要对这些项目进行及时有效审核,感到力不从心。一是项目专业性较强。绩效目标申报所涉及的项目涉及各行各业,对项目进行审核,缺乏全面的专业知识,二是可是审核人员少,审核时间要求紧,绩效目标管理工作要真正做到位,一般都应该与预算编制“二上二下”相结合,要将各绩效目标全部评审后与“二下”一同下达,时间上相当紧。

五、今后如何加强我县绩效目标管理

以上所列是整个绩效目标管理各阶段工作中一些浮在面上的问题,若针对每个问题充分挖掘其中各种相关影响因素,结合我县的实际情况采取有效措施予以解决。一是加强宣传,树立绩效理念。现如今绩效理念还未深入人心,我们需要多借助新闻媒介,报纸杂志、财政网站等渠道进行广泛宣传。与相关部门多沟通、多交流,促进各部门对财政支出绩效重要性的认识。二是加强自身学习,提升业务素质。绩效目标管理工作的实施对财政部门的机构能力和人员素质都是一场严峻的考验,绩效的工作要求高、工作量大、设计项目业务财务、绩效等方面的专业知识多,因此提高绩效管理人员的职业素质和管理能力迫在眉睫。这需要我们加强对目标评审方面的学习,努力提高自己的业务素质,促进我县的绩效工作顺利开展。

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